Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ

Trong thời gian tham khảo đề tài Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ mình nhận thức được có thể luận văn này giúp các bạn sinh viên tận dụng những kiến thức được học trong nhà trường vào thực tế, bổ sung củng cố kiến thức của bản thân, tích lũy được nhiều kinh nghiệm quý báu phục vụ cho công việc và chuyên môn sau này. Đó cũng là lý do mà mình chia sẻ Đề tài Khóa luận tốt nghiệp Triển vọng kế thừa và phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ  cán bộ, công chức hiện nay cho các bạn.

2.1. Sơ lược về xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức Việt Nam hiện nay

2.1.1. Khái niệm cán bộ, công chức

• Khái niệm “cán bộ”

Luật Cán bộ, công chức 2008 định nghĩa: “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”.^[1]

“Cán bộ” là một thuật ngữ được sử dụng từ lâu tại các nước xã hội chủ nghĩa và mang ý nghĩa bao hàm một phạm vi rộng lớn những người làm việc trong biên chế nhà nước, tổ chức chính trị^[2] và các tổ chức chính trị – xã hội. Tuy nhiên, để xác định cụ thể những tiêu chí nào là cán bộ thì từ trước đến nay chưa có văn bản nào quy định chính thức.^[3] Luật Cán bộ, công chức 2008 cũng không đưa ra những tiêu chí để xác định chức danh cán bộ, mà thay vào đó liệt kê những vị trí được gọi bằng thuật ngữ này. Nội dung các điều luật liên quan cho thấy cán bộ là (i) những nhân viên phục vụ trong bộ máy của Đảng hoặc bộ máy nhà nước Việt Nam; (ii) được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ và trong biên chế. Như vậy, hoạt động của cán bộ gắn với các sinh hoạt chính trị hơn là thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Thực tế cho thấy, cán bộ luôn gắn liền với chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ; hoạt động của họ gắn với quyền lực chính trị được nhân dân hoặc các thành viên trao cho và chịu trách nhiệm chính trị trước Đảng, nhà nước và nhân dân.^[4]

• Khái niệm “công chức” Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

Luật Cán bộ, công chức 2008 định nghĩa: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”.^[5]

Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019 (sẽ có hiệu lực vào ngày 1/7/2020) đưa ra sửa đổi định nghĩa trên như sau: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.”.^[6]

Như vậy, sự khác biệt duy nhất giữa 2 định nghĩa này là loại bỏ công chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập với một lý do thuần túy là để đơn giản hóa sự quản lý và tránh những phức tạp không đáng có về chính sách.^[7] Bản chất của khái niệm không thay đổi: công chức là lực lượng nhân sự chính của nhà nước, thực hiện các hoạt động công vụ của nhà nước.

Khái niệm công chức ở Việt Nam có một lịch sử phát triển không quá dài. Sau cách mạng tháng Tám năm 1945, nhà nước ban hành Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 về quy chế công chức Việt Nam, trong đó định nghĩa: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”.^[8] Như vậy, khái niệm khái niệm công chức thời kỳ này có phạm vi khá hẹp. Tuy nhiên, do điều kiện chiến tranh không cho phép thực hiện quy chế này một cách đầy đủ, mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước. Khái niệm này dùng chung cho tất cả mọi người làm việc cho nhà nước, không có sự phân biệt.^[9] Đên thời kỳ Đổi Mới (từ tháng 10/1986),  nhà nước ban hành Nghị định 169-HĐBT ngày 25/5/1991, trong đó nêu rõ: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong  một công sở của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức nhà nước”.^[10] Khái niệm “cán bộ” vẫn tiếp tục chưa được đề cập. Năm 1998, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức 1998, trong đó mới đưa ra thuật ngữ “cán bộ”,^[11] tuy nhiên gộp chung hai khái niệm này là “công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” và phục vụ trong những vị trí được liệt kê trong Điều 1 của Pháp lệnh mà không có sự phân biệt rõ ràng về mặt khái niệm. Sự phân biệt chỉ được làm rõ khi Nghị định số 95/1998/NĐ-CP liệt kê những vị trí mà công chức đảm nhiệm, và theo đó có thể loại suy rằng cán bộ là những người đảm nhận các vị trí còn lại mà Pháp lệnh đưa ra, gồm có: (i) những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội; và (ii) những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội. Tuy nhiên, ngay cả sau khi Pháp lệnh được sửa đổi vào năm 2003, thì khái niệm “cán bộ” và khái niệm “công chức” vẫn chưa được định nghĩa một cách tường minh. Chỉ đến khi Luật Cán bộ, công chức 2008 ra đời mới có sự phân định rõ ràng hai thuật ngữ như trên đã trình bày. Như vậy, cán bộ hay công chức đều là nhân sự trong biên chế và hưởng lương nhà nước, tuy nhiên tính chất công việc có sự khác biệt rất rõ ràng: “cán bộ” dùng để chỉ những nhân sự chủ chốt, có vai trò chủ yếu về mặt chính trị, tính chất công việc của họ là lãnh đạo chung; trong khi đó “công chức” dần dần được xác định là nguồn nhân sự thực hiện các công vụ của nhà nước.

(c) Khái niệm “viên chức” Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

Luật Viên chức 2010 quy định: “Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”.^[12] Theo định nghĩa này, viên chức là những người phục vụ trong đơn vị sự nghiệp công lập và hoạt động của họ mang tính nghề nghiệp, chuyên môn cao, không mang tính công vụ. Vì vậy công việc của viên chức có sự khác biệt rõ ràng về tính chất so với công việc mà cán bộ, công chức đảm nhiệm. Lương của viên chức cũng được chi trả từ nguồn ngân sách của đơn vị sự nghiệp công lập mà họ phục vụ thay vì trực tiếp từ ngân sách nhà nước như cán bộ công chức.

Qua những phân tích được trình bày trên, có thể khái quát về các khái niệm “cán bộ”, “công chức” và “viên chức” như sau:

• Cán bộ, công chức là những vị trí làm việc trong các bộ máy chính trị của Đảng (và các tổ chức chính trị – xã hội), trong bộ máy hành pháp và lập pháp (không bao gồm các nhân sự phục vụ chuyên nghiệp trong quân đội và cảnh sát).
• Cán bộ, công chức, viên chức đều có vai trò trong việc thực hiện các chức năng của nhà nước, tuy nhiên tính chất đặc thù của công việc thì có khác biệt. Cán bộ, công chức nói chung trực tiếp thực hiện công vụ, trong khi viên chức phục vụ trong các đơn vị sự nghiệp công lập, chủ yếu có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công phù hợp với chuyên môn của họ. Cán bộ, công chức thì nằm trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, trong khi viên chức không nằm trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách của bản thân đơn vị sự nghiệp công lập mà họ phục vụ.
• Cán bộ và công chức cũng có những khác biệt rõ ràng về bản chất: cán bộ đảm nhiệm chủ yếu các công việc liên quan đến khía cạnh chính trị của hoạt động của bộ máy nhà nước; trong khi công chức thực hiện các công vụ quản lý. Công việc của cán bộ mang nặng tính chất chính trị; công việc của công chức mang tính chất hành chính. Tuy nhiên, cần hiểu rõ sự phân biệt này có tính tương đối: các hoạt động chính trị và hoạt động quản lý nhà nước không tách rời nhau trong mô hình tổ chức của quyền lực nhà nước Việt Nam; và trong nhiều trường hợp một cá nhân có thể kiêm nhiệm chức danh cán bộ và chức vụ công chức.

Sự phân biệt cán bộ, công chức, viên chức cho thấy đội ngũ nhân viên của khu vực công trong thời kỳ hiện đại phức tạp hơn rất nhiều so với hệ thống quan lại thời kỳ quân chủ. Điều này có liên quan chặt chẽ đến những thay đổi căn bản trong các quan niệm căn bản về tổ chức quyền lực nhà nước, chức năn của nhà nước và phản ánh vào tổ chức của bộ máy nhà nước hiện đại có độ phức tạp cũng vượt xa các nhà nước từng tồn tại trong lịch sử Việt Nam. Vấn đề này sẽ được kết hợp trình bày kỹ hơn ở phần sau của khóa luận.

CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ

===>>> Nhận Viết Thuê Khóa Luận Tốt Nghiệp Ngành Luật

2.1.2. Sơ lược về tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam hiện đại

2.1.2.1. Hình thức nhà nước Việt Nam Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

Hình thức nhà nước (hay còn được gọi một cách thông thường là hình thức tổ chức nhà nước) là mô hình tổ chức ra các cơ quan nhà nước và mối quan hệ giữa chúng với nhau, giữa các cơ quan nhà nước với nhân dân, và thường được phân tích dưới nhiều giác độ/tiêu chí khác nhau. Hình thức chính thể là một hình thức rất quan trọng trong các dạng hình thức nhà nước.^[13] Hình thức nhà nước là khái niệm thể hiện cách thức tổ chức quyền lực nhà nước.^[14] Khái niệm này bao gồm 2 nội dung chính: (i) hình thức chính thể và (ii) hình thức cấu trúc.^[15]

• Hình thức chính thể

Hình thức chính thể (form of government/ system of government) là cách thức tổ chức, trình tự thành lập ra các cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (ở cấp trung ương) và mối quan hệ giữa các cơ quan này. Ngoài ra hình thức chính thể, ở một mức độ nào đó, thể hiện thái độ của những cơ quan đó với nhân dân. Hiện nay các học giả đồng ý rằng có hai dạng chính thể là chính thể quân chủ (chính quyền trung ương do một vị quân vương đứng đầu, quyền hành tập trung trong tay vị quân vương này) và chính thể cộng hòa (quyền lực tập trung vào cơ quan được bầu ra và có nhiệm kỳ nhất định). Hình thức chính thể quân chủ cũng được phân làm hai loại: quân chủ chuyên chế (ví dụ như tại Ả Rập Xê Út) hay quân chủ lập hiến (phổ biến hơn) (như tại Anh, Nhật hay Thái Lan); hình thức chính thể cộng hòa hiện nay cũng được phân loại thành cộng hòa đại nghị (parliament republic)^[16], cộng hòa tổng thống (presidential system) cộng hòa lưỡng tính / bán tổng thống (semi-presindential system), ngoài ra còn có một dạng khá đặc thù đang được áp dụng tại Việt Nam là chính thể cộng hòa xã hội chủ nghĩa.

Hiến Pháp 2013 của Việt Nam xác định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.^[17] Trong cấu trúc quyền lực của bộ máy nhà nước Việt Nam, Quốc hội có vị trí trung tâm và cao hơn tất cả những cơ quan khác. Điều 70 Hiến Pháp 2013 trao cho Quốc hội quyền thành lập tất cả các nhánh quyền lực nhà nước khác: “Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán nhà nước, người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh, Hội đồng bầu cử quốc gia”. Bản thân vị trí nguyên thủ quốc gia – chức danh đứng đầu toàn bộ máy nhà nước là Chủ tịch nước cũng phải là đại biểu Quốc hội theo Điều 87. Như vậy, mô hình chính thể của Việt Nam có những nét gần gũi với mô hình cộng hòa đại nghị. Tuy nhiên, mô hình này có những điểm khác biệt về bản chất: (i) các quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp không được phân chia mà có sự “phân công, phối hợp”, đảm bảo thống nhất dưới sự giám sát tối cao của Quốc hội (và các bộ máy hành pháp, cơ quan tư pháp ở địa phương chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cấp địa phương); (ii) đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Đảng Cộng Sản Việt Nam là đảng cầm quyền hợp pháp duy nhất, và có sự tham gia sâu của các lực lượng xã hội thông qua Mặt trận tổ quốc Việt Nam (lãnh đạo bởi Đảng Cộng Sản Việt Nam) vào quá trình thành lập và thực tiễn hoạt động của các cơ quan nhà nước. Mô hình này có bản chất trái ngược với chính thể quân chủ thời trung đại: nhân dân là chủ thể của quyền lực chính trị; quyền lực chính trị được hình thành từ nhân dân theo chiều dọc từ dưới lên thông qua con đường bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; nền dân chủ được duy trì nhờ hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các hoạt động giám sát trực tiếp của nhân dân (sự giám sát của nhân dân bao gồm giám sát chính Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp).

• Hình thức cấu trúc Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

Hình thức cấu trúc nhà nước (State Structure) không xác định mối quan hệ giữa các cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương, mà xác định mối quan hệ giữa bộ máy nhà nước cấp trung ương và bộ máy nhà nước cấp địa phương. Có hai dạng hình thức cấu trúc nhà nước là nhà nước đơn nhất (Unitary State) (chính quyền trung ương giữ quyền tối cao và ủy thác cho chính quyền địa phương một số quyền hạn nhất định) và nhà nước liên bang (Federal State) (hình thành bởi một nhóm các thành viên có chủ quyền và chính phủ riêng, tập hợp lại để lập ra một chính phủ liên bang thống nhất).^[18]

Việt Nam có hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất. Ngay tại Điều 1 Hiến Pháp 2013 đã khẳng định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời”. Chính quyền địa phương tại Việt Nam không có lãnh thổ và chủ quyền (Quốc hội có thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt); không có hệ thống luật pháp riêng.

2.1.2.2. Khái quát về tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam

Cấu trúc tổ chức quyền lực của Việt Nam có đặc điểm khác biệt đặc trưng so với những quốc gia khác: tồn tại song song hai bộ máy của Đảng (lãnh đạo) và nhà nước (quản lý) tại tất cả các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương. Ngay từ năm 1987, cấu trúc “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ” đã được các nhà cầm quyền Việt Nam xác định là một trong tám mối quan hệ lớn “phải đặc biệt chú trọng nắm vững và giải quyết tốt”.^[19] Hai bộ máy nằm trong một cơ cấu thống nhất gọi là “hệ thống chính trị”, không có sự phân lập. Bộ máy của Đảng được tổ chức theo chiều dọc giống như bộ máy nhà nước và có cơ cấu gắn bó chặt chẽ với cấu trúc bộ máy nhà nước: Trung ương Đảng tồn tại song song với bộ máy chính quyền cấp trung ương gồm Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các cơ quan nhà nước cấp trung ương khác, đảng ủy cấp tỉnh, thành phố và cấp quận, huyện được tổ chức song hành với chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố và cấp quận, huyện, tổ chức cơ sở đảng được thành lập ở cấp xã, phường tại những xã, phường, thị trấn có 3 đảng viên trở lên.^[20] Trên thực tế, phó bí thư cấp ủy thường kiêm nhiệm chức Chủ tịch Ủy ban nhân dân tại địa phương mình. Ngoài ra, hiện nay còn có xu hướng hợp nhất các chức danh trong đảng với các vị trí trong bộ máy nhà nước, chẳng hạn như Bí thư cấp ủy kiêm nhiệm Chủ tịch Ủy ban nhân dân.^[21] Do thực tế này, phân tích bộ máy nhà nước không thể bỏ qua phân tích bộ máy Đảng. Mô hình tổ chức tổng thể của bộ máy Đảng và bộ máy nhà nước được mô tả trong sơ đồ dưới đây.

Qua những phân tích ở trên, có thể rút ra những điểm khác biệt quan trọng của bộ máy nhà nước hiện đại so với bộ máy nhà nước thời quân chủ như sau: Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

Nguồn gốc quyền lực nhà nước là từ nhân dân. Sự hiện diện của (i) chế độ bầu cử và (ii) bộ máy Đảng nói riêng, các vị trí cán bộ lãnh đạo giữ vai trò chủ yếu về phương diện chính trị nói chung đã xác định hai tính chất mà bộ máy nhà nước thời quân chủ không có: (i) sự ra đời của những nhân viên nhà nước chỉ hoạt động chính trị nhằm đảm bảo sự vận hành của bô máy nhà nước đi theo đúng chủ trương, đường lối đã được xác định trước đó, có thể tham gia trực tiếp vào quản lý nhà nước hoặc không; và (ii) các nhân viên nhà nước trực tiếp tham gia việc quản lý, vận hành các chức năng của nhà nước được lập ra và kiểm soát bởi các cơ quan dân cử.^[22] Vì tính chất thứ hai này mà trong bộ máy hành chính Việt Nam ở cấp địa phương mới thể hiện tình thế “song trùng trực thuộc”: Ủy ban nhân dân các cấc vừa được thành lập giám sát bởi Hội đồng nhân dân cùng cấp, vừa chịu sử chỉ đạo hoạt động từ Ủy ban nhân dân cấp trên.

Sự hiện diện của các đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng và sự xác lập các chức năng mới của nhà nước, theo đó nhà nước không chỉ là bộ máy chấp hành và đảm bảo thực hiện mệnh lệnh từ trên xuống của nhà vua mà còn là bộ máy phục vụ các nhu cầu thiết yếu của người dân. Do tính chất này, yêu cầu về giữ ổn định và phát huy hiệu quả hoạt động của các cơ quan công quyền được nâng cao lên nhiều.

Các nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước đề cao sự thống nhất từ trung ương đến địa phương. Các biện pháp phân chia quyền lực chỉ được áp dụng một cách tương đối nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động của bộ máy trong khuôn khổ những cân nhắc về sự ổn định và thống nhất trên phương diện chính trị. Ngoài ra sự liên quan mật thiết giữa bộ máy Đảng và bộ máy các cơ quan nhà nước cũng đặt ra những rào cản nhất định cho việc áp dụng các nguyên tắc phân chia quyền lực trong hệ thống quyền lực công nói chung.

2.1.3. Tổng quan về quy chế pháp lý của cán bộ, công chức, viên chức của Việt Nam Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

Do tính chất đặc biệt của tổ chức bộ máy nhà nước như vậy, lực lượng nhân sự phục vụ trong bộ máy Đảng, bộ máy nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập (trong phạm vi khóa luận này, và trừ khi văn cảnh cụ thể đưa đến cách hiểu khác, thuật ngữ “bộ máy nhà nước” sẽ được sử dụng để chỉ chung toàn bộ hệ thống bao gồm 3 nhóm cơ quan nói trên; và thuật ngữ “cơ quan nhà nước” sẽ được dùng để chỉ bất kỳ cơ quan nào nằm trong hệ thống bao gồm 3 nhóm cơ quan nói trên) cũng phải được xây dựng sao cho phù hợp.

(a) Quy chế pháp lý của cán bộ, công chức

Quy chế pháp lý hành chính của cán bộ, công chức là tổng thể những quy định pháp luật về trình tự và điều kiện hình thành, bổ sung và quản lý đội ngũ cán bộ, công chức; nghĩa vụ và quyền hạn của cán bộ, công chức; các hình thức khen thưởng đối với cán bộ, công chức có thành tích và các biện pháp xử lý cán bộ, công chức vi phạm pháp luật.^[23] Dưới đây sẽ chỉ tập trung phân tích các quy định về trình tự và điều kiện hình thành, bổ sung và quản lý đội ngũ cán bộ, công chức.

Cán bộ là chức danh xác lập do con đường bầu cử / phê chuẩn / bổ nhiệm và có nhiệm kỳ 5 năm. Về cơ bản, cán bộ không phải đáp ứng điều kiện đặc biệt nào ngoài yêu cầu phải là công dân Việt Nam,^[24] việc bầu cử / phê chuẩn / bổ nhiệm một người vào môt vị trí cán bộ phụ thuộc nhiều vào danh tiếng chính trị của người đó hơn là năng lực chuyên môn cụ thể.

Trong khi đó, công chức là chức vụ xác lập do con đường tuyển dụng / bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh và không nhất thiết có nhiệm kỳ. Việc tuyển dụng / bổ nhiệm công chức có điều kiện khá phức tạp, cụ thể là phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế.^[25] Công chức được tuyển dụng qua thi tuyển, trừ trường hợp cam kết tình nguyện làm việc từ 05 năm trở lên ở vùng có điều kiện kinh tế – xã hội đặc biệt khó khăn, người học theo chế độ cử tuyển theo quy định của Luật giáo dục, sau khi tốt nghiệp về công tác tại địa phương nơi cử đi học, sinh viên tốt nghiệp xuất sắc, nhà khoa học trẻ tài năng thì được xét tuyển.^[26] Quy định này xuất phát từ việc công chức là nguồn nhân sự chính thực hiện các công vụ nhà nước, trực tiếp giúp cho bộ máy nhà nước (ở đây không bao gồm bộ máy Đảng và các đơn vị sự nghiệp công lập) thực hiện chức năng của nó, do vậy phải đáp ứng được những yêu cầu về năng lực chuyên phù hợp với vị trí đảm nhiệm.

Vấn đề thi tuyển công chức là một vấn đề đặc biệt quan trọng. Nếu như không đảm bảo được năng lực chuyên môn của công chức phù hợp với vị trí tuyển dụng thì sẽ gây ra ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả hoạt động của cơ quan mà người được truyển dụng đó làm việc. Luật Cán bộ, công chức 2008 đặt ra quy định các cơ quan nhà nước thực hiện tuyển dụng và phân cấp tuyển dụng trong cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý (trừ Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước chỉ thực hiện tuyển dụng công chức); ngoài ra, xác định rằng Thẩm phán và Kiểm sát viên được tuyển chọn, bổ nhiệm theo quy định riêng của pháp luật về tổ chức Tòa án nhân dân và pháp luật về tổ chức Viện kiểm sát nhân dân.^[27] Các quy định về thi tuyển, xét tuyển công chức được quy định cụ thể tại Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức (từ nay gọi là “Nghị Định 24”); Nghị định số 161/2018/NĐ-CP ngày 29 tháng 11 năm 2018 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số quy định về tuyển dụng công chức, viên chức, nâng ngạch công chức, thăng hạng viên chức và thực hiện chế độ hợp đồng một số loại công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập (từ đây gọi là “Nghị Định 161”). Tóm lại, các cơ quan nhà nước (ngoại trừ Tòa án nhân dân các cấp và Viện kiểm sát nhân dân các cấp) tự xem xét nhu cầu và biên chế của cơ quan mình và tự quyết định các vấn đề từ tuyển dụng, bổ nhiệm đến bố trí, phân công công tác cho công chức. Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

(b) Quy chế pháp lý của viên chức

Tương tự phần trên, dưới đây sẽ chỉ tập trung phân tích các quy định về trình tự và điều kiện hình thành, bổ sung và quản lý đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập.

Viên chức được vào làm việc cho đơn vị sự nghiệp công lập thông qua con đường thi tuyển hoặc xét tuyển và làm việc theo chế độ hợp đồng. Việc tuyển dụng viên chức cũng có những điều kiện tương đối phức tạp, cụ thể là phải căn cứ vào nhu cầu công việc, vị trí việc làm, tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp và quỹ tiền lương của đơn vị sự nghiệp công lập.^[28] Đơn vị sự nghiệp công lập có thể tự tổ chức thực hiện tuyển dụng nếu được giao quyền tự chủ; các trường hợp khác cơ quan có thẩm quyền quản lý đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện việc tuyển dụng viên chức hoặc phân cấp cho người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện việc tuyển dụng.^[29]

Như vậy, qua việc phân tích những vấn đề pháp lý cơ bản về trình tự và điều kiện hình thành, bổ sung và quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, có thể rút ra một số nhận xét như sau:

Cán bộ là những chức danh được hình thành bằng con đường chính trị, do đó, quy chế pháp lý dành cho nhóm này cần đảm bảo các cán bộ có được vị trí thông qua quy trình bầu cử, dựa vào uy tín chính trị của cá nhân người đó; ngược lại, nhân dân có quyền năng đầy đủ trong việc lựa chọn các cá nhân mà có năng lực, uy tín chính trị cao và được nhân dân tín nhiệm. Các cán bộ sẽ phải chịu một loại trách nhiệm đặc biệt gọi là trách nhiệm pháp lý – trách nhiệm của một quan chức nhà nước phải chịu khi không còn có đủ sự tín nhiệm của người dân để tiếp tục giữ chức vụ.^[30]

Công chức và viên chức là những vị trí công việc hình thành bằng con đường tuyển chọn dựa trên tiêu chí trung tâm là năng lực chuyên môn phù hợp với nhu cầu cụ thể của cơ quan và một số tiêu chí khác. Đây cũng là lực lượng nhân sự đảm nhận thực hiện quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công.

Cần đặc biệt lưu ý rằng: nếu như trong thời quân chủ việc thi tuyển quan lại cho triều đình được thực hiện định kỳ bởi triều đình (chính quyền trung ương), thì hiện nay việc tuyển dụng, phân cấp tuyển dụng công chức, tuyển dụng viên chức sẽ được thực hiện bởi từng cơ quan có nhu cầu.

 2.2. Những triển vọng của việc áp dụng chế định hồi tỵ trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

 2.2.1. Sự hiện diện của những quy định mang tính chất hồi tỵ trong pháp luật Việt Nam

Trong pháp luật Việt Nam hiện hành đã tồn tại một số quy định mang tính chất tương tự các quy định hồi tỵ – tức là yêu cầu cán bộ, công chức, viên chức không được phép (i) thiết lập các mối quan hệ với doanh nghiệp mà những thông tin hoặc quyền hạn mà người đó nắm giữ có thể tạo cho doanh nghiệp những lợi thế cạnh tranh không công bằng hoặc có thể tác động xấu đến hoạt động của cơ quan nhà nước;^[31] (ii) không được làm một số nghề nghiệp nhất định với lý do tương tự; và (iii) không được bổ nhiệm người có quan hệ thân thích vào một số vị trí quan trọng trong cơ quan – đã được xây dựng nhằm hạn chế nguy cơ tiêu cực, tham nhũng nảy sinh.

Khoản 2 Điều 19 Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định: “Cán bộ, công chức làm việc ở ngành, nghề có liên quan đến bí mật nhà nước thì trong thời hạn ít nhất là 05 năm, kể từ khi có quyết định nghỉ hưu, thôi việc, không được làm công việc có liên quan đến ngành, nghề mà trước đây mình đã đảm nhiệm cho tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài hoặc liên doanh với nước ngoài”.

Điều 14 Luật Viên chức 2010 quy định viên chức “được hoạt động nghề nghiệp ngoài thời gian làm việc quy định trong hợp đồng làm việc, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác” và “được góp vốn nhưng không tham gia quản lý, điều hành công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh, hợp tác xã, bệnh viện tư, trường học tư và tổ chức nghiên cứu khoa học tư, trừ trường hợp pháp luật chuyên ngành có quy định khác”. Có thể nhận thấy các quy định này nhắm đến việc đảm bảo hiệu quả làm việc của viên chức hơn là kiềm chế các nguy cơ tham nhũng.

Khoản 2 Điều 20 Luật Phòng, chống tham nhũng 2018 quy định người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị (nói chung, tức không chỉ giới hạn trong phạm vi khu vực công) không được: “Thành lập, tham gia quản lý, điều hành doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh, hợp tác xã, trừ trường hợp luật có quy định khác” (điểm b); “Tư vấn cho doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân khác ở trong nước và nước ngoài về công việc có liên quan đến bí mật nhà nước, bí mật công tác, công việc thuộc thẩm quyền giải quyết hoặc tham gia giải quyết” (điểm c) “Thành lập, giữ chức danh, chức vụ quản lý, điều hành doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh, hợp tác xã thuộc lĩnh vực mà trước đây mình có trách nhiệm quản lý trong thời hạn nhất định theo quy định của Chính phủ” (điểm d).

Khoản 3 Điều 20 Luật này: “Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị không được bố trí vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột của mình giữ chức vụ quản lý về tổ chức nhân sự, kế toán, làm thủ quỹ, thủ kho trong cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc giao dịch, mua bán  hàng hóa, dịch vụ, ký kết hợp đồng cho cơ quan, tổ chức, đơn vị đó”.

Khoản 4 Điều 20 Luật này: “Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan nhà nước không được góp vốn vào doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi ngành, nghề mà người đó trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước hoặc để vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con kinh doanh trong phạm vi ngành, nghề do người đó trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước”.

Khoản 8 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Luật sư 2012 quy định một trong các trường hợp không được cấp chứng chỉ hành nghề luật sư là những người “Đang là cán bộ, công chức, viên chức; sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân; sĩ quan, hạ sĩ quan, công nhân trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân”. Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

Khoản 11 Điều 1 Quy định 47-QĐ/TW năm 2011 của Ban Chấp hành trung ương Đảng quy định Đảng viên không được: “Chủ trì, tham mưu, đề xuất, tham gia ban hành các văn bản trái quy định. Tạo điều kiện hoặc có hành vi để bố, mẹ, vợ (chồng), con, anh, chị, em ruột lợi dụng chức vụ, vị trí công tác của mình nhằm trục lợi”.⁹²

Pháp luật về tố tụng cũng đặt ra nhiều quy định liên quan đến các trường hợp phải từ chối hoặc thay đổi người tiến hành tố tụng bao gồm thay đổi Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký tòa, Thẩm tra viên, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên trong tố tụng dân sự;⁹³ thay đổi Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký tòa, Thẩm tra viên, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, Điều tra viên, Cán bộ điều tra trong tố tụng hình sự,⁹⁴  Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký tòa, Thẩm tra viên, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên trong tố tụng hành chính ⁹⁵ khi có những nguy cơ ảnh hưởng đến sự khách quan, công tâm của hoạt động tố tụng và nhất là hoạt động xét xử, bao gồm trường hợp người tiến hành tố tụng có quan hệ thân thích với đương sự hoặc người tham gia tố tụng khác hoặc những người tiến hành tố tụng có quan hệ thân thích với nhau.

Pháp luật cũng đưa ra quy định về những biện pháp ngăn chặn tương tự để hạn chế tham nhũng trong nội bộ doanh nghiệp, tuy nhiên việc dẫn và phân tích các quy định đó nằm ngoài mục tiêu của khóa luận này chỉ tập trung vào phòng, chống tham nhũng trong khu vực công.

Tổng thể, những quy định trên đã cho thấy Nhà nước ta nhận thấy nguy cơ tham nhũng khi những mối quan hệ mà cá nhân cán bộ, công chức, viên chức tham gia vào tác động đến hoạt động của bản thân họ nói riêng và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị họ phục vụ nói chung. Điều này có nghĩa là các nguyên tắc của chế định hồi tỵ thực ra đã được áp dụng, và có một số thay đổi cho phù hợp với tình hình Việt Nam. Những thay đổi đó bao gồm: (i) mở rộng phạm vi điều chỉnh không chỉ trong các cơ quan nhà nước mà còn trong cơ cấu tổ chức của các doanh nghiệp và áp dụng với cả một số nghề nghiệp, chẳng hạn như luật sư; (ii) nhấn mạnh hơn nguy cơ tham nhũng đến từ việc thiết lập mới các mối quan hệ cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức với doanh nghiệp, và (iii) giới hạn lại những mối quan hệ gia đình, thân thích bị hạn chế chỉ trong phạm vi vợ, chồng, bố, mẹ, anh chị em ruột. Như vậy, cách tiếp cận và phương pháp của luật hồi tỵ đã được kế thừa, tuy nhiên đã có những thay đổi nhất định cho phù hợp với nhu cầu và điều kiện thực tế, trong đó có yêu cầu đảm bảo hiệu quả hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước và đảm bảo tối thiểu các biện pháp thực hiện, giám sát thực hiện và tối đa hóa hiệu quả phòng ngừa tham nhũng của các quy định mang tính hồi tỵ này. Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

Bên cạnh những thành tựu đó, có thể thấy chế định hồi tỵ còn có thể được mở rộng nghiên cứu, áp dụng vào phòng, chống tham nhũng do những vấn đề chủ nghĩa gia đình trị, chủ nghĩa thân hữu, chủ nghĩa thiên vị vẫn đang tồn tại. Thời gian qua, báo chí và dư luận đã phản ánh nhiều trường hợp người họ hàng, thông gia với nhau, thậm chí kể cả những người trong gia đình đã được pháp luật xác định không được phép làm việc trong cùng cơ quan, tổ chức, đơn vị (bố mẹ, vợ, chồng, con cái, anh chị em ruột) (thường được người dân gọi theo cách mỉa mai là hiện tượng “cả họ làm quan”) như tại quận Dương Kinh (Hải Phòng),^[32] Liên đoàn lao động tỉnh Bắc Ninh,^[33] huyện A Lưới (Thừa Thiên Huế),^[34] huyện Mỹ Đức (Hà Nội),^[35]… và trường hợp gây ra nhiều bức xúc trong dư luận nhất có lẽ là trường hợp của tỉnh Hà Giang, khi nhiều lãnh đạo sở, ngành địa phương là người nhà, thân thích của bí thư tỉnh ủy.^[36] Những tình huống như vậy, trên lý thuyết, không nhất thiết nảy sinh tham nhũng, tuy nhiên, đó là một môi trường tốt để tiêu cực nảy sinh và được che giấu. Như vậy, để hạn chế tình trạng này, nghiên cứu để mở rộng, bổ sung thêm các quy định hồi tỵ với tư cách là một công cụ hỗ trợ đắc lực trong việc loại trừ các nguy cơ tham nhũng trong bộ máy nhà nước tại các địa phương là điều cần thiết.

2.2.2. Cơ sở của việc áp dụng chế định hồi tỵ trong bối cảnh ngày nay Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

Như đã được đề cập ở phần phân tích sự hình thành và phát triển các mối quan hệ xã hội căn bản trong truyền thống văn hóa Việt Nam (Chương 1, Mục 1.2.1.2), truyền thống văn hóa của người Việt đặc biệt đề cao các mối quan hệ gia đình, họ hàng, làng xã – những mối quan hệ quan trọng nhất đối với mỗi người. Các cá nhân chịu sự ảnh hưởng mạnh mẽ của những mối quan hệ này, và trong một chừng mực nào đó, có thể chịu ảnh hưởng sâu sắc đến mức tác động đến các quyết định và hành vi của họ khi đang thực hiện một nhiệm vụ nào đó trong bộ máy nhà nước.

Theo Vũ Văn Mẫu, luật pháp của quốc gia không những phải phản ánh trung thực tất cả các điều kiện xã hội hiểu theo nghĩa rộng, nghĩa là các điều kiện chính trị, kinh tế, văn hóa.v.v., mà còn phải phù hợp với tinh thần và truyền thống dân tộc.^[37] Điều đó đồng nghĩa với việc, nếu như những nét cụ thể trong truyền thống, tính cách dân tộc đó vẫn được bảo tồn và phát huy, thì những mặt trái (có thể xảy ra) của các truyền thống này vẫn cần được nhìn nhận và có hướng ngăn chặn / giải quyết. Đối với luật hồi tỵ, đó chính là vấn đề truyền thống coi trọng tình cảm, đạo nghĩa gia đình, dòng tộc, “một giọt máu đào hơn ao nước lã” là một nguy cơ hiện hữu đối với hoạt động lành mạnh, yêu cầu không thiên vị, không nể nang của hoạt động công vụ.

Đề cao tình cảm gia đình, đề cao dòng tộc, huyết thống vẫn là những nét tính cách nổi trội và rõ ràng trong tâm thức người Việt. Nhà nước ta cũng ghi nhận điều này: ta có thể nhận thấy một điều khoản rất đăc biệt của Bộ luật hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017, đó là Điều 19 và Điều 390 (giống Điều 22 và Điều 314 Bộ luật hình sự 1999, sửa đổi bổ sung năm 2009), theo đó: người không tố giác là ông, bà, cha, mẹ, con, cháu, anh chị em ruột, vợ hoặc chồng của người phạm tội không phải chịu trách nhiệm hình sự theo quy định tại Điều 390, chỉ trừ các tội xâm phạm an ninh quốc gia và tội đặc biệt nghiêm trọng khác. Như vậy, ngay cả đối với các tội phạm là những hành vi xâm phạm nghiêm trọng nhất trật tự xã hội, nhà nước cũng nhận biết rằng không thể tránh khỏi do tình cảm gia đình, huyết thống mà người ta có thể bỏ qua, thậm chí giúp đỡ, bao che cho người phàm tội. Rõ ràng một khía cạnh khác của truyền thống đề cao gia đình, dòng tộc là nguy cơ ảnh hưởng tiêu cực đến lợi ích công đã được các nhà lập pháp tính đến.  Các quy định mang tính chất hồi tỵ được đề cập ở phần trên là sự cụ thể hóa quan điểm này của các nhà lập pháp.

Đây không phải một ý tưởng riêng có của các nhà lập pháp Việt Nam. Thực tế, gia đình trị, chủ nghĩa thân hữu, sự thiên vị là một vấn đề không phải của riêng một đất nước, nền văn hóa nào, mà là một vấn đề phổ biến và đã được quan tâm, nghiên cứu rộng rãi trên thế giới. Khóa luận: Phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ.

XEM THÊM NỘI DUNG TIẾP THEO TẠI ĐÂY:

===>>> Khóa luận: Định hướng luật hồi tỵ vào xây dựng đội ngũ cán bộ